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基于河湖長制的河湖健康評價工作目標(biāo)及對策分析
行業(yè)新聞2021.08.19
前 言
加強河湖管理保護，維護河湖健康生命，實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用，是全面推行河湖長制的根本目標(biāo)。河湖健康評價是河湖管理工作的重要抓手，是各級河長湖長決策河湖治理保護工作的重要參考，也是檢驗河湖長制工作及河湖管理成效的重要依據(jù)。在河湖長制背景下，應(yīng)進一步明確河湖健康評價工作的目標(biāo)定位，適當(dāng)拓展河湖健康評價的內(nèi)涵，逐步完善河湖健康評價的方法，切實強化河湖健康評價在河湖長制工作中的應(yīng)用，并推動河湖長制向高質(zhì)量發(fā)展。
河湖長制背景下開展河湖健康評價的目標(biāo)和意義
2020年8月，在過去已有工作基礎(chǔ)和最新研究成果的基礎(chǔ)上，水利部印發(fā)《河湖健康評價指南(試行)》(以下簡稱《指南》)，提出了河湖健康評價的新方法、新要求和新內(nèi)涵，明確了河湖長制背景下河湖健康評價工作的目標(biāo)和意義。
（一）河湖健康評價是檢驗河湖健康維護及河湖長制工作成效的重要依據(jù)
在全面推行河湖長制的背景下，由河長制工作部門主導(dǎo)河湖健康評價，其更大意義在于對河湖健康維護成效即河湖管理成效的評價，以及對河長履職和河湖長制工作成效的側(cè)面評價。換句話說，河湖健康評價應(yīng)以檢驗和衡量河湖長制及河湖管理成效為目標(biāo)和導(dǎo)向，應(yīng)與河湖長制考核工作有機結(jié)合:比如將河湖健康評價指標(biāo)作為組成部分，納入到河湖長制考核指標(biāo)體系;或者將河湖健康評價指標(biāo)和河湖長制考核指標(biāo)進行整合，在保留前者自然屬性和功能屬性有關(guān)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，增加管理成效性指標(biāo)，直接過渡為河湖長制考核指標(biāo)，突出河湖長制考核的結(jié)果導(dǎo)向，如圖1所示。
（二）河湖健康評價是引導(dǎo)社會公眾積極參與河湖監(jiān)督的有效手段
作為河湖健康的主要受益者和監(jiān)督者，社會公眾有參與河湖健康評價的權(quán)力和訴求。對社會公眾來說，評價河湖健康不健康，無非就是看“河水清不清”“河岸綠不綠”“水流暢不暢”“景觀美不美”“管理好不好”等方面?？稍O(shè)置一些簡單、通俗、易懂、直白的評價指標(biāo)，比如水質(zhì)是否清澈、水量是否豐沛、有無亂倒垃圾、有無亂排污水等，通過互聯(lián)網(wǎng)調(diào)查問卷等方式，了解社會公眾對河湖健康情況的滿意度。因此，定期請社會公眾作為“第三方”參與河湖健康評價，既增強了河湖健康評價工作的客觀性，又能引導(dǎo)社會公眾積極參與河湖監(jiān)督，幫助河湖管理執(zhí)行者及決策者發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。
（三）河湖健康評價是河湖管理基礎(chǔ)工作水平的“試金石”和“催化劑”
河湖健康評價與“一河(湖)一策”、方案編制、河湖管理監(jiān)督檢查、信息化應(yīng)用等河湖管理基礎(chǔ)工作關(guān)系密切。比如河湖健康評價指標(biāo)選取可以參考“一河(湖)一策”方案明確的目標(biāo)清單和任務(wù)清單，“一河(湖)一策”方案中問題清單的提出也需要以河湖健康評價結(jié)果為依據(jù)。再比如河湖管理監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)的“四亂”等問題，以及河湖健康評價指標(biāo)中可能涉及的水質(zhì)、農(nóng)業(yè)面源污染、污水處理能力達標(biāo)率等問題的數(shù)據(jù)，既需要依托信息平臺來記錄和查詢，還需要環(huán)保、農(nóng)業(yè)、住建等多個部門的數(shù)據(jù)共享和支持。因此，河湖健康評價既是“試金石”，又是“催化劑”，既依托于河湖管理各項基礎(chǔ)工作，又能倒逼河湖管理工作加快推進精細化、協(xié)同化、智能化。
河湖長制背景下的河湖健康評價工作要點分析
河湖健康評價是一項技術(shù)性較強、難度較大、成本較高的工作。在河湖長制背景下，河湖健康評價的對象范圍、指標(biāo)體系、評價方法、結(jié)果運用、評價周期等各個方面都與過去有所不同。
（一）評價范圍
在河湖長制背景下，河湖健康評價的主體是各級河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(以下簡稱“河長辦”)。河湖健康評價的對象既是河湖，又隱含著河長湖長，即評價的既是河湖健康狀況，又是河長湖長履職成效。因此，評價范圍應(yīng)實現(xiàn)各級河長湖長全覆蓋。在評價層級上，一般應(yīng)本著上級評價下級的原則，如中央評省級、省級評市級，但也可根據(jù)需要開展自評?？紤]到人力、財力、時間等成本問題，要實現(xiàn)河湖健康評價全覆蓋不太現(xiàn)實，因此可以結(jié)合河湖長制考核等工作需要，采取抽評的方式。比如，中央要對各省的河湖健康情況進行評價，可以在各省隨機抽取2～3個省級河長所負(fù)責(zé)的河流，先對流經(jīng)所有市級河段及縣級河段進行分段評價，再逐級匯總得出整條河流的評價結(jié)果;也可以在各省的省、市、縣各級分別選擇不同水系的河流或河段進行評價，并加權(quán)匯總得出各省河湖健康評價得分。
（二）評估指標(biāo)
過去開展的河湖健康評價側(cè)重河湖生態(tài)屬性和功能屬性，主要從水文水資源、物理結(jié)構(gòu)、水質(zhì)、水生物、社會服務(wù)功能等維度選擇評價指標(biāo)，制定賦分規(guī)則，對河湖進行“體檢”打分。在河湖長制背景下，為更好地與河湖長制考核等工作相銜接，地方在開展河湖健康評價時，除了參考《指南》明確的必選指標(biāo)和備選指標(biāo)外，還可以根據(jù)水資源保護、水污染防治、水環(huán)境治理等河湖長制主要任務(wù)，選取一些能夠反映河湖管理成效的評價指標(biāo)，如限制排污總量是否超標(biāo)，排污口設(shè)置是否違規(guī)，是否存在違規(guī)取水、無證取水現(xiàn)象，是否存在“四亂”、黑臭水體、畜禽養(yǎng)殖污染、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染、農(nóng)業(yè)面源污染等。此外，河湖健康評價的指標(biāo)選擇應(yīng)本著降低難度、突出實用、節(jié)約成本等原則，盡可能地選取數(shù)據(jù)易獲取、易賦分的指標(biāo)，并在賦分時盡可能使用相對值以體現(xiàn)河湖管理的成效。
（三）數(shù)據(jù)獲取
評價指標(biāo)的數(shù)據(jù)獲取是做好河湖健康評價的關(guān)鍵。不同數(shù)據(jù)的獲取方式有所不同，如對于《指南》明確的必選指標(biāo)——“岸線自然狀況”和“違規(guī)開發(fā)利用水域岸線程度”指標(biāo)，需要通過衛(wèi)星遙感或現(xiàn)場調(diào)查獲取;“生態(tài)流量/水位滿足程度”指標(biāo)，主要通過水文在線監(jiān)測、人工監(jiān)測或查詢工程環(huán)境評價報告等資料獲取。而對于河湖管理成效類指標(biāo)，則可以通過現(xiàn)場暗訪、監(jiān)督檢查、信息化應(yīng)用、對比方案、咨詢相關(guān)部門等方式獲取。不同數(shù)據(jù)的獲取頻率也有所不同，動態(tài)監(jiān)測類指標(biāo)的監(jiān)測頻率通常較高，比如每月1次甚至每日1次。有的成效類指標(biāo)的獲取需要與監(jiān)督檢查或暗訪工作步調(diào)一致，檢查1次，記錄1次;有的成效類指標(biāo)可以在開展評價時一次性獲取。社會公眾評價指標(biāo)賦分可以借助互聯(lián)網(wǎng)問卷形式實時開展、實時計分。
（四）結(jié)果運用
河湖健康評價不僅要給出“健康”“亞健康”或“不健康”的結(jié)論，還要分析河湖健康存在的問題及原因，即具體哪項指標(biāo)不健康，不健康的原因是什么，與河湖長制6項任務(wù)中的哪項任務(wù)有關(guān)系，“一河(湖)一策”中的哪項任務(wù)沒有落實到位，以及針對這個健康問題未來要達到什么目標(biāo)、采取什么措施。比如水質(zhì)不達標(biāo)，就要檢查是否存在超標(biāo)排污和違規(guī)設(shè)置排污口等問題;水資源開發(fā)利用率過高，就要核實是否存在違規(guī)取水、無證取水等問題;生態(tài)流量保障程度不足，就需要加強生態(tài)流量管控，完善管理制度。此外，切實加強河湖健康評價結(jié)果在河湖長制考核中的應(yīng)用。評價河湖健康其實就是評價河長湖長履職成效，因此，應(yīng)以河湖健康評價指標(biāo)作為河長湖長履職成效考核的主要指標(biāo)，淡化河長湖長巡河巡湖、會議部署等工作性指標(biāo)，突出考核的結(jié)果導(dǎo)向，并將河長湖長履職考核結(jié)果作為同級行政區(qū)河湖長制工作及總河長履職考核的主要依據(jù)。
（五）評價周期
河湖健康評價周期取決于河湖健康評價工作的定位。如果是以“河湖健康體檢”為主要目的的河湖健康評價，可以與“一河(湖)一策”方案實施周期相一致，如每3年1次。每個“一河(湖)一策”方案實施周期結(jié)束后就應(yīng)開展1次河湖健康評價，同時根據(jù)河湖健康評價結(jié)果制定下一個周期的“一河(湖)一策”方案。也可對照“一河(湖)一策”方案年階段目標(biāo)，每年開展1次評價。如果河湖健康評價的定位是為河湖長制考核提供依據(jù)，那么評價周期就應(yīng)與河湖長制考核周期相一致，比如每年1次。
有關(guān)政策建議
河湖長制是水利工作的“重頭戲”和“指揮棒”。應(yīng)繼續(xù)高舉習(xí)近平生態(tài)文明思想和中央關(guān)于全面推行河湖長制有關(guān)文件的鮮明旗幟，加強頂層設(shè)計，健全工作機制，強化組織保障，夯實基礎(chǔ)工作，以河湖健康評價為重要抓手，全面推動河湖長制從“有名”“有實”向“有能”“有效”轉(zhuǎn)變。
（一）加強河湖健康評價頂層設(shè)計
《指南》為地方開展河湖健康評價提供了最新方法和依據(jù)，但如何區(qū)別于過去已開展的工作，切實加強河湖健康評價在河湖長制工作中的應(yīng)用，還需進一步研究明確并推進實施。下一步，水利部河長辦應(yīng)借助全面推行河湖長制總結(jié)評估等工作經(jīng)驗，盡快制定全國河湖健康評價具體工作方案，并組織有關(guān)單位技術(shù)力量，在全國范圍內(nèi)組織開展河湖健康評價試點工作，為地方提供模板和參考。與此同時，繼續(xù)加強河湖健康評價結(jié)果運用的課題研究，探索形成基于河湖健康評價的全國河湖長制考核辦法。
（二）建立完善河湖長制考核機制
以河湖健康評價工作為基礎(chǔ)，從中央或國務(wù)院層面出臺全國河湖長制考核辦法，強化中央對省級河湖長制工作的跟蹤評價考核。將原有的水土保持目標(biāo)責(zé)任考核、最嚴(yán)格水資源管理制度考核以及水污染防治行動計劃實施情況考核等統(tǒng)一納入到河湖長制落實情況考核，以省級政府作為考核對象，并將考核結(jié)果作為國務(wù)院激勵性獎勵資金發(fā)放的依據(jù)和參考。將河長履職問責(zé)從中央環(huán)保督查中獨立出來，形成獨立的河湖長制激勵和考核問責(zé)體系。地方各級河長辦應(yīng)進一步修訂河湖長制考核辦法，強化河湖健康評價結(jié)果應(yīng)用，逐步完成河湖長制考核從“工作性考核”向“成效性考核”的轉(zhuǎn)變。
（三）強化河湖長制工作組織保障
水利部應(yīng)繼續(xù)向中央建議盡快在中央層面成立全面推行河湖長制工作推進領(lǐng)導(dǎo)小組，將水利部河長辦升級為國家河長辦，落實機構(gòu)編制，增強人員力量，為開展全國河湖長制工作及河湖健康維護行動提供組織保障。結(jié)合當(dāng)前最新形勢和中央最新要求，制定出臺全國河湖健康維護行動計劃，明確下一步河湖長制工作及河湖健康維護的目標(biāo)和任務(wù)，以及各部門職責(zé)分工，全面促進河湖長制工作提檔升級。
（四）夯實河湖健康評價基礎(chǔ)工作
做實“一河(湖)一策”編制及實施工作，與河湖健康評價及河湖長制考核工作緊密結(jié)合。進一步完善河湖健康督查及問責(zé)機制，建立基于河湖長制平臺的河湖監(jiān)管體系。加快河湖管理及監(jiān)督的信息化、智能化建設(shè)，充分利用無人機、無人船、在線監(jiān)測、衛(wèi)星遙感等技術(shù)，確保河湖基礎(chǔ)信息、動態(tài)信息、管理信息、督查信息的實時錄入、傳輸及共享，為河湖健康評價提供數(shù)據(jù)支撐。充分利用微信公眾號、小程序等互聯(lián)網(wǎng)手段，完善社會公眾參與河湖健康評價及監(jiān)督的渠道。
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